中泗阳县委党校 陈永旗 庄继红 摘录
第四讲 依法执政与完善立法
完善立法是依法执政的前提和基础。依法执政对立法的要求，最根本的是保证党的基本路线对立法的指导作用，并在其指导下坚持法治化、民主化、科学化的立法原则。
一、完善立法是依法执政的前提
立法是国家的一项基本政治活动，是国家治理的重要基础和依据。我国立法的特性决定了立法在实现依法执政中的地位和作用——完善立法是依法执政的前提和基础。
1、依法执政的首要环节是有法可依。依法执政是一项重大的、复杂的系统工程，也是一个长期的历史发展过程。依法执政作为现代政治文明的一个方面，属于整个现代民主政治建设的系统工程。在依法执政的系统工程中，包含着体现法制建设要求的若干系统，如立法、执法、司法、守法、监督等子系统。有法可依，完善立法，是实施依法执政系统工程的首要环节。如果没有立法，整个社会关系的调整将处于无法可依的局面，根本谈不上去实施法律、遵守法律，依法执政就会成为一句空话。只有通过国家立法机关制定了完备的法律规范，才能促使整个社会关系处于法律规范的调整控制和指导规范之中，才能使国家的各项事务都依法办事，才能使依法执政有完善的法律制度作为基础。
2、依法执政需要将党的方针政策上升为法律规范。执政党执政要在全国范围内贯彻本党经一定程序所形成的有关政治、经济、社会方面的大政方针和政策，但执政党不能简单地将本党的方针政策直接变成国家政权的管理活动和行为，作为要求全体人民服从的依据。面对一个国家的全体社会成员，执政党必须将本党的有关政治、经济、社会管理方面的方针政策提交出来，由国家立法机关代表人民决定是否上升为法律。这种由执政党提交主张、由人民作出决定的过程，就是立法的过程。一般来说，只有这种由国家立法机关所制定的法律，才是执政党依法执政的依据。
党的十五大提出了依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略。为使这一治国方略所体现的法治原则成为指导国家政权机关活动的确定不移的原则，中共中央向九届全国人民代表大会常务委员会提出了修改宪法部分内容的建议。九届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，从此法治原则成为我国宪法的一项基本原则。
二、当代中国立法的指导思想和基本原则
（一）立法的指导思想
立法的指导思想是立法主体据以进行立法活动的重要根据，它对立法起着根本性、全局性、方向性的指导作用。中国共产党制定了社会主义初级阶段的基本路线，这是我国立法工作最重要的指导思想。
1、立法要以经济建设为中心。经济建设是一切工作的中心，立法工作也必须以经济建设为中心，为社会主义现代化建设服务。立法以经济建设为中心，需要将经济立法作为整个立法工作的重要组成部分，大力加强经济法制建设。
2、立法要坚持四项基本原则。即立法必须坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想和邓小平理论，体现“三个代表”重要思想。
3、立法要坚持改革开放。改革开放是社会主义制度的自我完善，改革是社会主义发展的重要动力，对外开放是社会发展的必要条件。改革开放需要法制作为保障，立法也要与改革开放的重大决策和进程相结合，为改革开放服务。
（二）立法的基本原则
立法原则是立法指导思想的具体运用和体现，反映了掌握政权的阶级或政党的具体要求。我国立法的基本原则主要有：法治化原则、民主化原则、科学化原则。
1、法治化原则。人类社会的经验表明，在国家和社会法治化进程中，立法必须首先法治化，保证立法的合法性。法治化立法是国家和社会走向法治境界的前提和基础。在建设社会主义法治国家的进程中，立法法治化将成为中国立法的基本趋势。
2、民主化原则。作为行使立法权的立法机关，民主是其追求的价值取向。社会主义立法本质上就是人民民主的制度化、法律化。我国的立法活动，实质上是有关国家机关代表人民行使立法权的活动。只有在广泛民主的基础上，才能够真正集中和表述人民的意志和利益。
3、科学化原则。第一，立法应当从实际出发，尊重客观事实，做到主观与客观相统一。第二，立法应当科学合理地规定权利与义务、权力与责任，体现权力与责任紧密挂钩、权力与利益彻底脱钩的原则，决不允许争权而不负责，更不允许利用权力“寻租”。
三、当代中国的立法制度
依法执政需要坚持宪法和立法法等法律确立的适合中国国情的立法制度，支持、保证具有立法权的国家机关在法定职权内，依照法定程序开展立法活动。
（一）立法体制
立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。在这个体制中，立法权限是基础和核心。我国现行的是一元性、两渠道、多层次的立法体制。
1、中央集中统一领导。我国是单一制的社会主义国家，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。最高国家权力机关行使国家立法权，立法地位最高，立法权力最大，是整个国家立法的核心。
2、中央和地方两渠道并存。在中央，全国人民代表大会及其常务委员会有权制定法律；国务院有权制定行政法规，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构有权制定部门规章。在地方，宪法和地方组织法、立法法规定的有立法权的地方国家权力机关和行政机关分别享有地方性法规和政府规章的制定权，民族自治的地方有权制定自治条例和单行条例。
3、法律规范多层次结合。在中央，有基本法律、法律、行政法规、部门规章等法律规范层次。在地方，有一般的省级、市级地方性法规、政府规章，还有民族自治地方的自治条例、单行条例，经济特区的法规、规章以及特别行政区的立法等层次。
（二）立法权限
立法权历来是国家权力体系的重要组成部分。我国的政权组织形式是人民代表大会制，宪法明确规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权，作为国家最高行政机关的国务院享有宪法规定的行政立法权。2000年颁行的《中华人民共和国立法法》是一部规范我国的立法活动、健全国家的立法制度、建立和完善中国特色的法律体系的重要法律，明确规定了我国立法的权限和程序问题。
（三）立法程序
立法程序是指有立法权的主体制定、修改或废止法律规范所遵循的步骤、次序和方法。立法作为一种动态过程．通常由若干环节组成。我国的立法程序主要包括立法草案的提出、立法草案的审议、立法草案的通过、立法正式文本的公布等环节。
四、江苏省地方立法实践
（一）基本做法
从1980年江苏省开始地方立法工作以来，有立法权的地方国家机关围绕党的中心工作和改革发展稳定的大局，共制定现行有效的地方性法规316件，此外，还制定了大量的规章。这些法规、规章的颁布实施，对于党的方针、政策和国家法律、行政法规在江苏省得到更好的贯彻，对于因地制宜地解决江苏改革发展稳定中的一些突出问题，发挥了积极的保障和促进作用。
1、坚持党对立法工作的领导。江苏省委十分重视地方立法工作。早在1998年12月，省委、省人大、省政府就召开全省立法工作会议，研究部署立法工作，这在全国是第一家。2003年11月，省委、省人大、省政府专门召开地方立法工作会议，深刻分析了新形势下加强地方立法的重要性，并提出了建设“法治江苏”的战略日标。2004年9月，省委召开了纪念人民代表大会制度建立50周年暨全省人大工作会议，会后又专门制定了《关于加强和改进人大工作的意见》，其中对地方立法工作提出了明确要求。
2、坚持立法决策与改革发展稳定的重大决策相结合。江苏省的地方立法工作始终把改革发展的重点作为立法的重点，以立法引导、推进和保障江苏省重大改革发展稳定措施的落实。在突出经济立法的同时，注重科技、社会事业、精神文明和维护公民权益方面的立法，为促进社会事业的发展，保障群众尤其是困难群体的合法权益，维护社会稳定，创造了良好的法制环境。
3、法的地方特色较为浓厚。江苏省在长期的地方立法实践中总结出了“不抵触、有特色、可操作”的基本经验，并将此作为地方立法必须遵循的重要原则和衡量地方立法质量的重要标准。“不抵触”就是遵循法定权限，维护国家法制统一；“有特色”就是从实际出发，体现本地区经济社会生活的特点；“可操作”就是规范具体、程序明确，能实实在在解决问题。
4、努力体现立法的民主性和公正性。江苏省从实现“两个率先”的实际需要出发，注重促进人与自然和谐发展，经济社会协调发展，较好体现了科学发展的要求。加大立法工作的公民参与度，力求使制定的地方性法规、规章充分反映人民意愿，将一些与人民群众切身利益相关的法规、规章草案向社会公布，公开征求广大人民群众的意见，认真贯彻立法法，完善了立法程序，保证了立法的民主性和科学性。
（二）完善地方立法，保障“两个率先”
江苏省从依法执政、实现“两个率先”的战略高度，增强做好地方立法工作的责任感、使命感，坚持以“三个代表”重要思想为指导，进一步加强和改进地方立法工作，切实提高立法质量，为实现“两个率先”提供 法制保障。
1、加强党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。第一，科学规范党委和立法机关的关系，支持和保证国家权力机关依法履行立法职能。第二，发挥党组织和党员在立法机关中的作用，保证党的主张转化为国家意志。第三，立法机关自觉接受党的领导，做到立法决策与党委的重大决策相统一。
2、维护法制统一，突出地方立法的特色性、创新性。当前，江苏省改革开放和现代化建设的基本任务是落实科学发展观，实现“两个率先”。江苏省地方立法就是要紧紧结合这个基本的省情，突出针对性，为保障“两个率先”服务。江苏不仅实际出发，在国家尚未立法而江苏省又迫切需要立法的领域，如为江苏在非公有制经济发展、国企改革、行政管理体制改革、社会事业改革等方面的突破以及沿江大开发等方面，主动制定一些创制性法规、规章，而且昼避免照搬照抄上位法的规定，克服贪大求全、重复立法，增强地方立法的可操作性。
3、改进立法机制和运作方式，切实保证立法质量。第一，加强立法机关的组织队伍建设。第二，强化立法过程中的公众参与。第三，建立健全立法监督制度。在审查启动机制、审查原则、职责分工和运作程序等方面作进一步论证和完善，尽快建立并实行法规、规章等规范性文件的备案审查制度，及时改变、撤销不合法、不适当的规范性文件。
4、突出立法重点，为完善社会主义法律体系作出贡献。中共江苏省委《法治江苏建设纲要》提出，要“有比较完备的与国家法律、行政法规相配套，与社会主义市场经济相适应，体现以人为本和富有江苏特色的地方性法规和规章”。今后，江苏省的地方立法要紧紧围绕省委提出的实现“两个率先”和建设法治江苏的奋斗目标，按照全面落实科学发展观的要求，在重点加强促进江苏省现代化建设、促进全面协调可持续发展方面的立法的同时，高度重视社会管理、社会保障、公共服务方面的立法，高度重视人民群众普遍关注的热点、难点问题的立法，高度重视约束行政权力、规范行政行为的立法。